A execução impositiva das emendas parlamentares, adotada a partir de 2015, ampliou a participação do Legislativo na definição do orçamento federal e levantou questionamentos sobre a constitucionalidade e a eficiência desse modelo. Entre os efeitos apontados está o risco de fragmentação dos recursos e de descolamento entre as indicações parlamentares e o planejamento das políticas públicas.
O problema alcança especialmente a continuidade de projetos de infraestrutura. O artigo 45 da Lei Complementar nº 101/2000 determina que novos projetos só sejam incluídos depois de assegurados recursos suficientes para a continuidade dos empreendimentos já iniciados e para a conservação do patrimônio público existente.
Em abril de 2025, o Painel de Obras Paralisadas do TCU registrou 11.469 empreendimentos com recursos federais investidos que ainda não haviam gerado benefícios concretos. O volume de recursos comprometidos chegava a R$ 15,9 bilhões.
Continuidade dos projetos
A paralisação de obras reduz a eficiência dos recursos já aplicados, atrasa a oferta de serviços e equipamentos públicos e pode aumentar os custos de retomada devido à deterioração do patrimônio existente. O cumprimento da ordem de precedência prevista no artigo 45 é apresentado como condição para evitar que novos investimentos sejam iniciados enquanto projetos em andamento permanecem sem recursos suficientes.
No Acórdão nº 1.187/2007 — Plenário, o Tribunal de Contas da União afirmou que o atendimento adequado previsto na norma envolve o cumprimento dos cronogramas físico-financeiros das obras em execução e a existência de recursos para a conservação dos bens públicos. A decisão foi relatada pelo ministro Valmir Campelo em diagnóstico sobre obras inacabadas financiadas com recursos federais.
Com a limitação dos recursos disponíveis, as emendas individuais, de bancada e de comissões passaram a ocupar parte relevante das verbas discricionárias. A análise apresentada no texto considera que a fragmentação dessas indicações pode reduzir a capacidade de priorizar projetos segundo a viabilidade econômica, o estágio de execução e o retorno esperado.
Ações de prateleira
A Lei Complementar nº 210/2024 estabeleceu que as emendas individuais na modalidade especial, conhecida como Pix, devem ter como destinação preferencial as obras inacabadas de autoria do parlamentar indicante. A mesma lei impede a execução de emendas quando não houver comprovação de recursos suficientes para concluir o empreendimento ou uma etapa útil com funcionalidade que permita o uso imediato dos benefícios pela sociedade.
O Acórdão nº 1.357/2026-Plenário, relatado pelo ministro Benjamin Zymler, tratou das chamadas ações de prateleira. São ações orçamentárias com objetos genéricos e valores simbólicos, como R$ 100 mil, incluídas na elaboração do projeto de orçamento sem perspectiva de execução. Durante a tramitação legislativa, esses espaços podem receber emendas, ainda que sem correspondência com o planejamento governamental.
A interpretação defendida é que a ordem de precedência do artigo 45 também se aplica às programações resultantes de emendas parlamentares. Caso contrário, novas obras podem receber recursos enquanto projetos mais avançados permanecem paralisados por falta de financiamento.
O texto reconhece que as emendas podem atender demandas locais e contribuir para um federalismo fiscal menos assimétrico. O problema estaria no uso massivo de programações dissociadas do planejamento setorial, sobretudo em investimentos de infraestrutura, com possível ampliação do conjunto de obras que não chegam a ser concluídas.
