O Tribunal de Contas da União aprovou, em sessão do Plenário realizada em 2 de setembro, a Instrução Normativa 104, que estabelece diretrizes específicas para o controle externo dos serviços sociais autônomos típicos. A norma adota uma abordagem orientada por resultados e pelo cumprimento das finalidades institucionais dessas entidades.
A iniciativa representa a criação de um regime próprio para um grupo de jurisdicionados que, embora submetido ao controle externo do TCU, tem natureza privada e não integra a administração pública. O texto considera que essas organizações atuam em colaboração com o poder público, administram seus recursos de forma autônoma e seguem regime jurídico próprio.
Autonomia e controle finalístico
A mudança se relaciona à evolução do entendimento sobre os serviços sociais autônomos. Esse processo ganhou contornos mais definidos em 2014, depois de decisão do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário RE 789.874, Tema 569 de repercussão geral.
Na ocasião, o STF afastou a exigência de concurso público para serviços sociais autônomos vinculados a entidades sindicais patronais. Também reconheceu a autonomia e a gestão privada dessas entidades, além da não submissão aos princípios próprios da administração pública previstos no artigo 37 da Constituição. O controle atribuído ao TCU ficou concentrado na aplicação das contribuições compulsórias e no cumprimento das finalidades institucionais.
A Instrução Normativa 104 procura aproximar o instrumento de fiscalização da natureza dessas entidades. O controle deve considerar eficácia, eficiência, efetividade e economicidade, com atenção a metas e indicadores previamente definidos. Esses critérios, segundo a norma, devem orientar tanto a avaliação da entidade quanto a própria atuação fiscalizatória.
O texto preserva a possibilidade de o TCU examinar a confiabilidade, a aderência, a atualidade e a integridade dos indicadores adotados. O tribunal também poderá recorrer a elementos complementares, recomendar aperfeiçoamentos e propor medidas com a participação das entidades.
O artigo 2º estabelece que ações de fiscalização devem demonstrar a relação entre objetivo, escopo e objeto da apuração e as finalidades da entidade. A análise de atos específicos de gestão fica vinculada à existência de situações como desvio de finalidade, fraude, dano patrimonial, violação de norma aplicável, distorção relevante de resultados, má gestão ou repetido descumprimento de metas. Nesses casos, o exame deve se limitar ao necessário e ser expressamente motivado.
A norma também faz ressalva às demais dimensões de fiscalização previstas na Constituição, na Lei 8.443/92 e nas normas de auditoria aplicáveis. A interpretação desse trecho, porém, deve ser compatível com a orientação geral da instrução, que prioriza o controle finalístico e estabelece filtros para o exame de atos de gestão.
A opção por critérios seletivos não representa abandono da competência fiscalizatória. O próprio TCU já havia restringido, por meio da Instrução Normativa nº 84, de 2020, a abertura de processos de julgamento de contas a um grupo delimitado de gestores públicos, definido conforme materialidade, risco e relevância.
Destinatários e denúncias
A instrução usa a expressão serviços sociais autônomos típicos, associada às entidades usualmente identificadas como integrantes do Sistema S. O texto, contudo, não define com precisão o alcance dessa categoria. A delimitação dos destinatários poderá ser feita em norma complementar ou na aplicação concreta da instrução.
A dúvida decorre das diferentes gerações e conformações jurídicas dos serviços sociais autônomos. O estudo anexado ao relatório da deliberação que aprovou a norma, o Acórdão nº 2405/2026-Plenário, também abordou o tema, mas não eliminou a incerteza sobre todas as entidades alcançadas.
O artigo 3º cria condições para a análise de denúncias e representações. É necessário demonstrar impacto no alcance dos resultados da entidade ou apresentar indícios de desvio de finalidade, violação de norma de regência ou dano patrimonial relevante.
O parágrafo único prevê que manifestações de licitantes, contratados e outros interessados em procedimentos de seleção e execução contratual sejam analisadas conforme a Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, e as normas processuais aplicáveis.
Essa previsão pode gerar dúvida porque a legitimidade específica desses participantes para representar perante tribunais de contas tem origem na legislação de licitações públicas. O fundamento esteve no artigo 113, §1º, da revogada Lei 8.666/93 e atualmente corresponde ao artigo 164 da Lei 14.133/2021.
O próprio TCU tem decidido, desde a Decisão 907/1997-TCU-Plenário, que essa legislação setorial se aplica aos órgãos e entidades da administração pública. Ela não vincula os serviços sociais autônomos, nem mesmo de forma subsidiária. Por isso, a referência feita no artigo 3º pode produzir insegurança jurídica, embora as condicionantes previstas no caput devam ser observadas em qualquer denúncia ou representação.
Transparência e tomada de contas
Os artigos 4º a 8º instituem regras de transparência ativa. Entre as exigências estão a apresentação de relatório de gestão em formato de relato integrado, a publicação em sítio eletrônico oficial, a divulgação de dados em formato aberto, não proprietário e legível por máquina e a retenção das informações por, no mínimo, cinco anos.
O relatório deve permitir a avaliação da relação entre estratégia, governança, desempenho e perspectivas da entidade e a entrega de valor. A publicação terá prazos definidos para departamentos regionais e nacionais.
A exigência de transparência se relaciona ao financiamento das atividades. Parte relevante dos recursos é formada por contribuições compulsórias de natureza parafiscal devidas pelo setor produtivo. Depois de incorporados aos cofres das entidades, esses recursos passam a ser administrados sob regime privado. O controle externo, contudo, permanece orientado às finalidades institucionais.
O artigo 9º prevê a instauração de tomada de contas especial em situações de dano, omissão na prestação de contas ou falta de comprovação da aplicação de recursos. O instituto está previsto no art. 8º da Lei nº 8.443/92 e foi concebido para apurar dano ao erário e responsabilizar agentes públicos.
Sua aplicação aos serviços sociais autônomos exige atenção porque essas entidades são privadas, têm empregados celetistas e administram recursos sob regime privado. Os parágrafos 1º e 2º do artigo atribuem às próprias entidades a disciplina dos procedimentos da fase interna, exigindo a observância da ampla defesa e do contraditório e a definição de rito para identificar responsáveis e quantificar eventual dano.
Aplicação subsidiária
A Instrução Normativa 104 prevê ainda a aplicação subsidiária da Instrução Normativa 84/2020 e de outros atos internos do tribunal. Essa regra deve ser interpretada com cautela para evitar que uma norma externa seja usada para preencher um silêncio deliberado da nova instrução.
A integração só será juridicamente segura quando houver omissão efetiva e não intencional e quando a regra incorporada for compatível com o modelo de controle baseado no cumprimento das finalidades institucionais de entidades privadas dotadas de autonomia administrativa.
A Instrução Normativa 104 estabelece, assim, um modelo de fiscalização que combina controle de resultados, transparência e preservação da autonomia de gestão. A delimitação dos serviços sociais autônomos alcançados e a aplicação das regras sobre representações, tomada de contas e normas subsidiárias ainda exigirão definição pelo tribunal.
