A mudança de finalidade de um imóvel alugado diretamente pela administração pode exigir uma nova contratação, mesmo quando o prédio, o proprietário e o valor do aluguel permanecem os mesmos. A razão é que, nas locações fundamentadas no artigo 74, inciso V, da Lei nº 14.133/2021, a destinação do espaço pode fazer parte do objeto contratado.
O problema surge quando um imóvel escolhido para funcionar como unidade escolar passa a ser destinado a um centro de distribuição de materiais. A alteração pode parecer simples, sobretudo se o proprietário concordar e não houver aumento do aluguel. Mas a contratação direta depende da demonstração de que as características de instalações e localização tornam necessária a escolha daquele bem para uma necessidade pública específica.
A finalidade influencia a escolha
O artigo 74, inciso V, não permite a locação direta de qualquer imóvel considerado conveniente pela administração. O parágrafo 5º exige avaliação prévia, certificação de que não há imóvel público disponível e justificativas sobre a singularidade e a vantagem da escolha.
Essa singularidade não é uma característica absoluta do prédio. Ela depende da relação entre o imóvel e a finalidade pública. Salas de aula, sanitários adaptados, refeitório, espaços recreativos e determinada localização podem ser decisivos para uma escola, mas não necessariamente para uma atividade logística. Um centro de distribuição pode demandar área livre, acesso para veículos de carga, docas, resistência estrutural, circulação adequada e licenças específicas.
Com a mudança de uso, outros imóveis que não atenderiam à primeira finalidade podem passar a ser opções viáveis. Também é possível que o prédio já locado necessite de adaptações para cumprir a nova função. Sem nova pesquisa de mercado, avaliação e análise dos imóveis públicos disponíveis, não é possível concluir que a competição continua inviável ou que a manutenção do contrato permanece vantajosa.
Limites para alterar o contrato
O artigo 124 da Lei nº 14.133/2021 admite alterações contratuais para ajustar projeto, especificações, quantidades e outros elementos da execução. Essa possibilidade permite adequar o contrato ao interesse público sem exigir uma nova contratação a cada mudança superveniente.
Ela não autoriza, porém, a substituição do objeto. O artigo 126 impede que alterações unilaterais o transformem. A mesma lógica se aplica às mudanças consensuais: a concordância do locador não torna válida a criação de uma nova finalidade por meio de termo aditivo.
O Tribunal de Contas da União registra, na quinta edição do manual Licitações e Contratos, que alterações consensuais não podem transfigurar o objeto nem contornar a licitação. O Acórdão 781/2021 do plenário também estabelece, ao tratar de alterações qualitativas excepcionalíssimas, que a modificação não pode converter o objeto original em outro de natureza e propósito diferentes.
Nas locações, o prédio pode continuar fisicamente igual, mas o propósito da contratação pode mudar. O mesmo imóvel deixa de atender à necessidade que justificou sua escolha e passa a ser usado para uma demanda com requisitos, alternativas de mercado e critérios de avaliação distintos.
Como distinguir adaptação de novo contrato
A mudança de uso não transfigura automaticamente todo contrato. Ajustes compatíveis com a necessidade originalmente planejada podem ser admitidos quando preservam os requisitos que orientaram a escolha e não alteram o mercado relevante.
O exame deve considerar se a nova finalidade exigiria instalações ou localização diferentes, se outros imóveis passariam a atender à demanda, se as razões da escolha original continuam decisivas, se a avaliação econômica permanece atual e se o novo uso requer licenças ou intervenções não previstas.
Quando a nova necessidade altera de modo relevante os requisitos funcionais e amplia ou modifica as alternativas disponíveis, torna-se mais difícil manter o fundamento jurídico da contratação inicial. A análise deve considerar o conjunto desses elementos, e não apenas a redação que será dada à cláusula de destinação.
Nova instrução para a nova demanda
Na inexigibilidade imobiliária, não basta provar que o novo uso é possível no imóvel já ocupado. É necessário demonstrar que a nova necessidade também torna indispensável a escolha daquele bem. Para isso, a administração deve investigar o mercado, verificar a existência de imóveis públicos, avaliar o prédio conforme a nova utilização, estimar adaptações e comparar as alternativas.
Se a apuração indicar que somente o imóvel atual atende à demanda, poderá haver fundamento para uma nova contratação direta. Ainda assim, a nova necessidade deve ser formalizada em procedimento próprio, sem transferir automaticamente para o novo uso a justificativa elaborada para a contratação anterior. Se houver outros imóveis aptos, a possibilidade de competição deverá ser considerada.
O contrato vigente não cria preferência jurídica para o atual proprietário. A ocupação anterior e os custos de encerramento ou mudança podem integrar a análise de vantagem, mas não substituem a verificação do mercado nem comprovam, por si só, a inviabilidade de competição.
Quando a finalidade original desaparece, a administração deve primeiro avaliar se ainda há interesse público na manutenção do vínculo. Caso contrário, deverá analisar a extinção do contrato conforme suas cláusulas e a legislação aplicável. A demanda posterior deve ser planejada como contratação própria, com definição dos requisitos, exame das alternativas de compra ou locação e escolha do procedimento adequado.
A mutabilidade contratual serve para conservar e ajustar a contratação, não para evitar um novo processo quando a necessidade pública passa a exigir outra solução. Nas locações por inexigibilidade, o ponto central é a permanência da relação entre a necessidade, as características do imóvel e a inviabilidade de competição. Se essa relação se rompe, o objeto pode mudar juridicamente, ainda que o endereço, o locador e o aluguel permaneçam iguais.
