A invalidação de um ato administrativo não determina, por si só, que todos os efeitos produzidos durante sua vigência sejam eliminados. A legalidade do ato e o tratamento das situações constituídas a partir dele são questões distintas, especialmente quando particulares agiram de boa-fé com base em uma autorização estatal.
Contratos, concessões e licenças podem orientar investimentos e decisões difíceis de reverter. Nesses casos, a administração precisa indicar as consequências da invalidação e evitar que a regularização imponha perdas ou ônus anormais aos atingidos. Essa orientação está na Lindb, no Decreto 9.830/2019 e no artigo 24, que protege situações já constituídas contra mudanças posteriores de entendimento.
A jurisprudência do STF também separa o reconhecimento da invalidade da definição de seus efeitos. No caso de Fernando de Noronha, o tribunal invalidou o contrato de cessão firmado entre a União e Pernambuco, mas preservou os atos praticados durante sua vigência em razão da boa-fé e da segurança jurídica, na ACO 3.568 Ref/PE.
Na ACO 79/MT, o STF recusou a desconstituição de concessões de terras públicas consolidadas ao longo de décadas, embora elas tivessem sido feitas sem a autorização legislativa exigida. A decisão considerou a boa-fé dos adquirentes, a confiança na validade dos negócios e a realidade formada a partir deles.
A proteção da confiança não beneficia quem provocou ou contribuiu para o vício. Fora dessa hipótese, é necessário avaliar se a própria administração criou uma manifestação capaz de orientar a conduta do particular. Conhecer os fatos de uma situação não significa necessariamente identificar um erro jurídico do Estado sobre competência, procedimento ou interpretação normativa.
Quando o defeito nasce na estrutura administrativa, não parece adequado transferir ao particular a tarefa de revisar previamente a atuação do órgão responsável. Se a autoridade examina a situação, pratica o ato e o torna público, o administrado pode, em princípio, organizar sua conduta com base nessa manifestação, desde que não tenha contribuído para a irregularidade.
O STJ adotou raciocínio semelhante no AREsp 1.165.762/RS. Ao analisar uma concessão cuja irregularidade estava relacionada à organização financeira do município, considerou que a concessionária não havia participado do vício nem tinha controle sobre essa esfera administrativa.
A presunção de legitimidade dos atos administrativos explica por que autorizações e licenças podem formar uma base objetiva de confiança. No REsp 547.196/DF, o STJ reconheceu que essa presunção sustenta a expectativa de contratar validamente com uma entidade estatal, afastável diante da má-fé do contratado.
A boa-fé não transforma um ato ilegal em válido nem impede sua invalidação. O que ela impede é que o Estado trate automaticamente como inexistente uma conduta praticada sob autorização que ele próprio concedeu. Anular o ato pode ser necessário; apagar tudo o que ocorreu durante sua vigência exige uma justificativa jurídica própria.
