A exigência de dolo para caracterizar atos de improbidade administrativa voltou ao centro do debate no Supremo Tribunal Federal (STF) após decisão monocrática do ministro Alexandre de Moraes na Reclamação 97.395. A decisão reabriu a discussão sobre a natureza do elemento subjetivo exigido pela Lei de Improbidade Administrativa (LIA), reformada pela Lei 14.230/21.
O STF já havia tratado do tema no julgamento do Tema 1.199, que definiu o dolo como requisito indispensável para qualquer modalidade de ato de improbidade e admitiu a aplicação da regra aos processos em andamento, em uma forma de retroatividade mitigada. A reforma também eliminou a modalidade culposa e buscou afastar o chamado dolo genérico.
Exigência prevista na reforma
Pela redação introduzida pela Lei 14.230/21, dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito previsto nos tipos legais. A simples voluntariedade do agente não é suficiente. A norma também estabelece que o mero exercício da função pública, sem comprovação de ato doloso com finalidade ilícita, não gera responsabilidade por improbidade.
No caso dos atos previstos no artigo 11, a lei exige ainda a comprovação de que o agente público buscou obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. A conduta descrita na lei, sem a demonstração dessa finalidade, não bastaria para caracterizar a infração.
A decisão de Moraes é questionada porque utiliza precedentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ) anteriores à reforma da LIA. Entre eles estão o REsp 951.389/SP, de 4/5/2011, o AREsp 271.755/ES, de 22/3/2017, e o AREsp 1.771.958/SP-ED AgR, publicado em 20/9/2021. Também foi citado o Recurso Especial Eleitoral nº 060012658/SP AgR, relatado pelo próprio ministro e julgado antes da entrada em vigor da Lei 14.230/21, publicada no DOU de 26/10/2021.
Disputa sobre os limites da interpretação
O STF concluiu recentemente o julgamento das ADIs 7.236 e 7.156, que alcançou diferentes dispositivos da reforma. Apesar disso, a exigência do dolo permanece, até o momento, como ponto central da nova disciplina.
A controvérsia se relaciona ao papel de cada instituição na definição do regime de improbidade. A crítica apresentada é que a utilização de decisões anteriores à reforma pode recuperar uma interpretação baseada no dolo genérico, justamente aquela que o legislador procurou superar. Nessa visão, a análise deveria considerar a definição de dolo estabelecida na legislação infraconstitucional e a gravidade das sanções aplicáveis.
O debate também retoma uma crítica formulada na doutrina estrangeira à ideia de que a Constituição forneceria resposta direta para todos os temas jurídicos, sem necessidade de mediação legislativa. A questão colocada é se a interpretação constitucional pode afastar alterações feitas pelo Congresso e reduzir o espaço da legislação e da competência uniformizadora do STJ.
