A unicidade da advocacia pública municipal determina que, uma vez criada a procuradoria de um município, as funções jurídicas do ente sejam exercidas por uma estrutura institucional única. Isso inclui representação judicial e extrajudicial, consultoria e assessoramento, tanto na administração direta quanto na indireta.
A interpretação foi construída pelo Supremo Tribunal Federal ao longo de mais de três décadas. Em 1993, na ADI 175, o tribunal admitiu a continuidade de carreiras jurídicas especiais já existentes, desde que subordinadas à Procuradoria-Geral do Estado. A decisão foi lida como confirmação de que, após 1988, não poderiam ser criados novos órgãos jurídicos paralelos.
Como o princípio foi consolidado
Na ADI 881, também de 1993, o ministro Celso de Mello associou a advocacia pública a uma atribuição específica e exclusiva dos integrantes da carreira. O entendimento ganhou novos contornos na ADI 4.261, de 2010, que vinculou o assessoramento jurídico estadual a procuradores organizados em carreira e aprovados em concurso público.
Em 2018, a ADI 145 reforçou que não seria possível criar órgãos jurídicos distintos da Procuradoria-Geral do Estado depois de 1988. Na ADI 4.023, julgada em 2021, foram invalidados cargos jurídicos criados na Secretaria de Educação de Rondônia. Em 2023, a ADI 6.397 consolidou a tese de que procuradorias autárquicas estaduais violam a unicidade orgânica. O entendimento foi reafirmado em 2024, na ADI 7.218.
O princípio tem três dimensões. A orgânica prevê um único órgão habilitado a representar juridicamente o ente. A funcional reúne representação, consultoria e assessoramento. A subjetiva reserva essas atividades a integrantes da carreira, investidos mediante concurso, afastando a atribuição permanente a comissionados ou a contratados sem justificativa excepcional.
A legislação da advocacia também alcança procuradorias e consultorias jurídicas municipais, conforme o provimento OAB 114/2006. A justificativa apresentada para a unicidade é garantir segurança jurídica, isonomia e independência técnica na atuação do poder público.
A aplicação aos municípios
A extensão do princípio aos municípios ocorreu em etapas. No Tema 510, julgado no RE 663.696, o Supremo reconheceu que procuradores municipais integram a advocacia pública e que as normas aplicáveis a essa função alcançam as procuradorias municipais.
Na ADI 6.331, julgada em abril de 2024, o tribunal considerou inconstitucionais regras de Pernambuco que permitiam a contratação de advogados para substituir servidores efetivos. A decisão preservou, porém, a autonomia municipal para decidir se criará ou não uma procuradoria própria. Se o município fizer essa escolha, o concurso passa a ser a regra para o preenchimento do quadro, ressalvadas contratações excepcionais.
A ADPF 1.037, sobre Macapá, explicitou as duas conclusões: os municípios não são obrigados a instituir advocacia pública, mas, quando criam uma procuradoria, devem observar a unicidade institucional. As funções de consultoria, assessoramento e representação judicial e extrajudicial ficam, nesse caso, reservadas aos procuradores da carreira.
Em junho de 2025, no ARE 1.520.440, o Supremo aplicou a mesma lógica à Câmara Municipal. O entendimento foi de que, havendo procuradoria no órgão, a representação e as atividades de assessoria e consultoria devem ser exercidas exclusivamente por seus procuradores de carreira.
A regra não impede a nomeação livre do procurador-geral. A ADPF 1.037 reconheceu liberdade para que os entes definam os critérios de escolha do chefe da instituição. A restrição recai sobre o corpo técnico, que não pode ser preenchido por cargos comissionados estranhos à carreira.
Também permanece possível a contratação externa em situações excepcionais. A ADI 6.331 vinculou essa alternativa à existência de processo administrativo formal, notória especialização e serviço de natureza singular que não possa ser prestado adequadamente pelo quadro próprio.
As assessorias jurídicas setoriais tampouco precisam ser eliminadas. Elas podem ser ocupadas por integrantes da carreira ou exercer funções instrumentais de apoio, sem substituir a manifestação conclusiva dos procuradores. A ADPF 1.037 e a ADI 6.397 adotaram essa distinção ao preservar estruturas de auxílio, mas impedir que agentes sem vínculo com a advocacia pública exerçam atribuições privativas.
A controvérsia permanece na combinação entre duas premissas: o município pode optar por não criar uma procuradoria, mas, se decidir instituí-la, fica submetido a regras de exclusividade, concurso e ausência de estruturas paralelas. O precedente do Supremo delimita como a função deve ser organizada, sem impor a criação do órgão em todos os municípios.
