A reforma tributária sobre o consumo criou mecanismos para revisar contratos administrativos de concessão afetados pelo IBS e pela CBS. A revisão, porém, dependerá da comprovação de alteração da carga tributária efetivamente suportada pela concessionária, e não apenas da comparação entre alíquotas antigas e novas.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 autorizou lei complementar a estabelecer instrumentos de ajuste para contratos firmados antes da entrada em vigor das leis que instituíram os novos tributos, incluindo concessões públicas. A Lei Complementar nº 214/2025 disciplinou o tema nos artigos 373 a 377, com regras específicas para contratos administrativos anteriores à sua vigência.
Impacto varia conforme o setor
A infraestrutura reúne atividades com características distintas, como energia elétrica, transporte e logística, saneamento básico e telecomunicações. O recorte também pode abranger mobilidade urbana, resíduos sólidos, iluminação pública, óleo, gás e ativos portuários, aeroportuários, ferroviários e rodoviários.
Os efeitos da reforma não serão uniformes. Combustíveis e determinados serviços de transporte coletivo de passageiros receberam regimes específicos. O transporte público coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano foi contemplado com desoneração em alguns pontos, enquanto as concessões de rodovias não receberam o mesmo benefício.
Energia elétrica e telecomunicações não foram incluídas em regime específico próprio na Lei Complementar nº 214/2025. A Constituição, contudo, afastou a incidência do Imposto Seletivo sobre operações com esses serviços.
O saneamento básico ficará submetido ao regime geral do IBS e da CBS, sem regime específico, redução de alíquota ou crédito presumido. O setor opera sob metas legais de universalização: até 31 de dezembro de 2033, 99% da população deverá ser atendida com água potável e 90% com coleta e tratamento de esgoto.
As estimativas apresentadas no estudo indicam que a tributação nominal do saneamento poderia passar de cerca de 9% para aproximadamente 27%. No transporte, a variação estimada seria de 8,65% para 27%. Esses números, entretanto, não permitem concluir sozinhos qual será o impacto econômico final.
A não cumulatividade do IBS e da CBS pode gerar créditos nas aquisições e nos custos das empresas, sobretudo em atividades intensivas em investimentos. Simulações do Tribunal de Contas da União em algumas concessões rodoviárias indicaram possibilidade de redução significativa da carga efetiva relacionada às obras de infraestrutura. No saneamento, também será necessário avaliar quantitativamente a geração de créditos.
Como funcionará a revisão
O artigo 374 da Lei Complementar nº 214/2025 prevê o reequilíbrio de contratos celebrados com a administração pública quando comprovada a alteração da carga tributária efetiva causada pela instituição do IBS e da CBS. A análise deve considerar os créditos decorrentes da não cumulatividade, a possibilidade de repasse dos tributos a terceiros, os efeitos do período de transição e os benefícios ou incentivos fiscais e financeiros relacionados aos tributos extintos.
Essas regras também alcançam contratos cuja matriz de risco atribua à concessionária a responsabilidade por impactos tributários supervenientes. O objetivo é distinguir a carga nominal da carga efetiva, que pode ser reduzida ou compensada por créditos ao longo da cadeia ou por diminuição de alíquotas.
A revisão poderá ocorrer em favor da administração pública. Se for constatada redução da carga tributária efetiva, o artigo 375 determina que o ajuste seja feito de ofício, com direito de manifestação da contratada. Quando a concessionária alegar aumento da carga e desequilíbrio econômico-financeiro, o artigo 376 exige procedimento administrativo específico, com cálculos e outros elementos de prova.
Entre as alternativas previstas estão a revisão dos valores contratados, compensações financeiras, ajustes tarifários, renegociação de prazos e condições de entrega, alteração de valores devidos à administração pública, transferência de custos entre as partes e outros métodos aceitos por elas. A lei dá preferência à mudança da remuneração contratual ou ao ajuste tarifário. Outras soluções dependem da concordância da contratada.
O pedido deve ser decidido definitivamente em 90 dias a partir do protocolo. Esse prazo pode ser prorrogado uma vez pelo mesmo período quando houver necessidade de instrução probatória suplementar.
Falta de parâmetros uniformes
Embora a legislação estabeleça o direito à revisão e o procedimento para solicitá-la, não define uma metodologia detalhada para calcular a carga efetiva. Também não fixa o período de referência, o tratamento do fluxo de caixa do projeto e da taxa interna de retorno originalmente pactuada, nem esclarece se a apuração deve ser feita por contrato ou por contribuinte.
A definição desses parâmetros foi deixada aos entes contratantes e às agências reguladoras. A consequência prevista no estudo é a possibilidade de soluções diferentes para contratos semelhantes, com aumento do custo de transação e risco de disputas judiciais.
Outra questão é a transição gradual até 2033, que pode afetar a previsibilidade do fluxo de caixa enquanto não houver metodologia clara. Ao mesmo tempo, a mitigação automática de riscos tributários pode entrar em tensão com as matrizes de risco dos contratos vigentes.
A flexibilidade também pode ser justificada pela diversidade das concessões. O Tribunal de Contas da União, no Acórdão 2.135/2023-Plenário, apontou dificuldades para estabelecer uma metodologia única em situações economicamente distintas. Nesse sentido, a opção da Lei Complementar nº 214/2025 pode ser interpretada como uma forma de permitir soluções adaptadas a cada setor e contrato.
Nos contratos em que o reequilíbrio ocorrer por meio de ajuste tarifário, o custo é transferido ao usuário, sem ser eliminado.
