A incidência do IBS e da CBS sobre as concessões aeroportuárias levanta dúvidas sobre a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Embora a audiência pública tenha se concentrado no possível impacto sobre as passagens aéreas, as concessionárias de aeroportos também enfrentam mudanças relevantes em contratos estruturados sob regras tributárias anteriores à Emenda Constitucional 132/2023 e à Lei Complementar 214/2025.
As principais controvérsias envolvem o tratamento tributário da outorga, a classificação das receitas tarifárias e não tarifárias e os mecanismos de recomposição previstos na legislação. As concessões foram firmadas com base em projeções de receitas, custos, investimentos, tarifas e tributos. Por isso, a substituição do sistema tributário pode afetar a equação econômica original dos contratos.
Outorga e cadeia de créditos
As concessões aeroportuárias combinam contribuição fixa, paga ao longo do prazo contratual, e contribuição variável, calculada sobre a receita bruta. Em 2024, a concessionária de Guarulhos recolheu cerca de R$ 371 milhões em contribuição variável e aproximadamente R$ 810,65 milhões em parcelas fixas anuais. Para parte dos ativos concedidos, a outorga representa o principal custo do contrato.
A Solução de Consulta Cosit nº 48/2019 da Receita Federal vedou o aproveitamento de créditos de PIS/Cofins sobre a contribuição variável paga ao Fundo Nacional de Aviação Civil. A interpretação considera que o pagamento é uma contrapartida pela outorga, e não um insumo.
A LC 214/2025 não estabeleceu regra específica para a outorga de concessão, a cessão onerosa do direito de exploração de bem público ou as contribuições pagas ao poder concedente. Como os fornecimentos realizados pelos entes federativos estão abrangidos pela imunidade prevista no artigo 9º, I, a operação não gera débito para o poder público nem crédito correspondente para a concessionária.
O efeito econômico desse tratamento depende da combinação entre a tributação das receitas da concessionária e o aproveitamento de créditos relativos a outros bens e serviços. A questão central é saber se a exclusão da outorga do sistema de créditos preserva a neutralidade que deveria orientar o IBS e a CBS.
Receitas de aeroportos
Outra dúvida está na classificação da cessão onerosa de áreas comerciais. A operação pode ser enquadrada no regime específico de operações com bens imóveis, com redução da alíquota do IBS, ou tratada como serviço aeroportuário, sujeito à alíquota cheia.
A Súmula Vinculante 31 afasta a incidência de ISS sobre a locação de áreas. Além disso, a Solução de Consulta Cosit nº 474/2017 qualificou a concessão de uso de área aeroportuária como contrato de locação. A escolha entre os dois enquadramentos pode alterar substancialmente a tributação de receitas que representam aproximadamente a metade do faturamento dos maiores aeroportos concedidos.
Reequilíbrio dos contratos
O artigo 374 da LC 214/2025 prevê o ajuste de contratos vigentes, inclusive concessões públicas, quando comprovado desequilíbrio provocado pela instituição do IBS e da CBS. A regra também alcança contratos cuja matriz de risco atribua à contratada os efeitos de mudanças tributárias posteriores.
A legislação, porém, estabelece procedimentos diferentes conforme a direção da variação. O artigo 375 prevê revisão de ofício quando a carga efetiva diminui. Já o artigo 376 atribui à contratada o dever de pedir, comprovar e instruir o reequilíbrio quando a carga aumenta. O prazo para decisão é de noventa dias, prorrogável uma vez.
Também há dúvida sobre o critério de apuração. O IBS e a CBS são calculados na conta corrente consolidada do contribuinte, conforme o artigo 42, § 2º. O equilíbrio econômico-financeiro, entretanto, está vinculado a cada contrato de concessão. Assim, créditos obtidos em uma operação ou em outro aeroporto podem reduzir a carga global da empresa sem compensar o impacto sofrido por um contrato específico.
O split payment acrescenta uma questão financeira. Embora não altere a alíquota, o mecanismo antecipa a saída de caixa. Como a receita tarifária regulada não pode ser reajustada livremente para absorver esse custo, o efeito pode depender do procedimento de reequilíbrio previsto no artigo 376.
Medidas antes da vigência plena
A vigência plena da CBS está prevista para janeiro de 2027. Antes disso, a Agência Nacional de Aviação Civil precisa definir uma metodologia para demonstrar o desequilíbrio, nos termos do artigo 376, § 3º, da LC 214/2025. Sem um critério comum, cada concessionária poderá apresentar seu próprio modelo e os pedidos serão analisados individualmente.
A legislação também prevê o reequilíbrio provisório, no artigo 376, § 4º, para tratar do impacto financeiro antes da decisão definitiva. O artigo 376, V, “d”, autoriza ainda a recomposição por alterações nos valores devidos à administração pública, incluindo direitos de outorga.
Esse mecanismo permite recompor o contrato sem necessariamente elevar as tarifas aeroportuárias e transferir o custo aos passageiros. A solução desloca o ajuste para a outorga, paga ao próprio poder concedente.
A ausência de uma metodologia pode levar a disputas administrativas e judiciais. O artigo 9º, § 3º, da Lei 8.987/1995 determina a revisão da tarifa diante da criação ou alteração de tributos. A EC 132/2023 também autorizou a lei complementar a criar instrumentos de ajuste para concessões públicas, enquanto o artigo 374 da LC 214/2025 estabelece o dever de recomposição quando houver desequilíbrio comprovado.
