A Lei Geral do Licenciamento Ambiental estabeleceu, no artigo 2º, inciso IV, uma diretriz que relaciona o fortalecimento das relações interinstitucionais aos instrumentos de mediação e conciliação. O objetivo indicado é garantir segurança jurídica e evitar a judicialização de conflitos.
A previsão permite uma interpretação que vai além do uso da mediação e da conciliação depois que um litígio já se formou. Ela também pode orientar a criação de condições institucionais para tratar divergências antes que se transformem em impasses, recursos, representações, atuações de órgãos de controle ou processos judiciais.
Da divergência ao impasse
No licenciamento ambiental, divergências podem surgir entre o empreendedor e a autoridade licenciadora, entre órgãos públicos ou a partir de diferentes interpretações jurídicas e expectativas dos participantes. A existência dessas diferenças não é, por si só, uma anomalia. O processo envolve a ponderação de valores e interesses distintos para a formação do juízo de viabilidade ambiental.
A questão central passa a ser como evitar que divergências administráveis avancem desnecessariamente para uma controvérsia mais ampla. Isso não significa impedir o acesso ao Judiciário. Há situações que exigem decisão judicial, direitos que precisam ser protegidos e questões que não comportam composição. O ponto é identificar quais conflitos poderiam ter sido tratados anteriormente em um ambiente administrativo adequado.
O licenciamento raramente se limita a uma relação bilateral entre autoridade licenciadora e empreendedor. Empreendimentos complexos podem envolver instituições com competências próprias. Nesse contexto, fortalecer relações interinstitucionais não significa criar uma autoridade superior às demais, mas buscar formas coordenadas de exercício das atribuições existentes.
Essa leitura se aproxima da Lei Complementar nº 140/2011, que prevê cooperação institucional em matéria ambiental e busca harmonizar políticas e ações administrativas para evitar sobreposição e conflitos de atribuições. A Lei Geral do Licenciamento Ambiental acrescenta a essa perspectiva a associação expressa com mediação, conciliação, segurança jurídica e prevenção da judicialização.
Instrumentos possíveis
A diretriz não determina um modelo único. Entre as possibilidades estão a indicação de um ponto focal entre instituições, a realização de reuniões estruturadas antes da consolidação das posições, a criação de salas de situação para empreendimentos complexos e a elaboração de protocolos para controvérsias recorrentes.
Dependendo do caso, também podem ser utilizados mecanismos de negociação, mediação ou conciliação. Esses instrumentos não precisam funcionar isoladamente. Podem integrar uma arquitetura mais ampla de prevenção e tratamento de conflitos.
Quando a mesma controvérsia reaparece em diferentes licenciamentos, a resposta pode não estar em repetir soluções individuais. Pode ser mais adequado estabelecer um fluxo de interlocução, esclarecer responsabilidades ou definir previamente o momento de participação de determinada instituição. Os conflitos, nesse caso, também podem produzir informações sobre o funcionamento do sistema e orientar seu aperfeiçoamento.
A lei, contudo, não determina a criação de uma câmara, de um departamento ou de um procedimento nacional de mediação ambiental. Ela estabelece uma diretriz e deixa espaço para diferentes formas de implementação. Podem ser adotados protocolos, núcleos especializados, projetos-piloto ou estruturas de mediação e conciliação já existentes.
No âmbito federal, a Rede Federal de Mediação e Negociação, Resolve, instituída pelo Decreto nº 12.091/2024, oferece uma referência de institucionalização da mediação e da negociação como ferramentas de gestão e de melhoria da execução de políticas públicas, sem substituir as competências dos órgãos e entidades participantes.
Limites jurídicos e atuação profissional
A prevenção de conflitos também exige definir o que pode ser consensuado. A Lei nº 13.140/2015 admite mediação sobre direitos disponíveis e sobre direitos indisponíveis que admitam transação. A consensualidade, portanto, não elimina os limites jurídicos aplicáveis ao Direito Ambiental.
A mediação também não pode substituir a avaliação de impacto ambiental nem permitir que uma negociação defina tecnicamente matéria atribuída à autoridade ambiental. O diálogo precisa ocorrer dentro das competências e dos parâmetros jurídicos pertinentes.
Há ainda questões procedimentais: quem participa, quem representa cada instituição, quem pode assumir compromissos, quando é necessária manifestação jurídica, o que deve ser público e quais informações podem estar protegidas pela confidencialidade própria de uma mediação.
Essa abordagem também altera o momento de atuação da advocacia ambiental. Em vez de intervir apenas diante de uma exigência, recurso ou ação judicial, o advogado pode identificar a controvérsia antes de sua consolidação processual e avaliar se o caso exige uma estratégia de interlocução. A atuação contenciosa permanece necessária quando a composição não for juridicamente possível ou adequada.
A diretriz do artigo 2º, inciso IV, pode ser resumida como uma proposta de ampliar a capacidade institucional de reconhecer conflitos precocemente, criar canais de diálogo, aprender com controvérsias recorrentes e distinguir os casos que admitem composição daqueles que exigem decisão judicial. O desafio de sua implementação está em transformar essa orientação legal em práticas compatíveis com as competências e os limites do licenciamento ambiental.
