A transição para a CBS, o IBS e os tributos que serão substituídos deve atingir contratos públicos de longa duração sem que muitos editais tenham definido como o preço será revisto. Uma licitação aberta em setembro de 2026 pode gerar contrato executado durante quase toda a mudança: PIS e Cofins deixam de existir em janeiro de 2027, enquanto ICMS e ISS serão reduzidos entre 2029 e 2032, até o desaparecimento dos tributos antigos em 2033.
A Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, criou regras específicas de reequilíbrio para contratos firmados antes de sua entrada em vigor. A proteção também alcança contratos posteriores quando a proposta tiver sido apresentada antes da vigência da lei. Quem apresentou proposta depois desse marco ficou submetido às regras gerais da Lei nº 14.133/2021 e ao que estiver previsto no edital.
A diferença criada pela data da proposta
O capítulo da LC 214 define critérios para calcular a carga tributária efetiva, estabelece procedimento administrativo prioritário, prevê decisão em prazo de 90 dias e admite reequilíbrio provisório. A norma também determina que o regime seja aplicado mesmo quando a matriz de riscos tenha atribuído ao contratado os efeitos de mudanças tributárias posteriores.
Essa regra não foi estendida expressamente aos contratos posteriores. Neles, uma matriz de riscos que atribua ao contratado as alterações na legislação tributária deve ser considerada na análise do pedido, conforme a Lei 14.133. A controvérsia está em saber se a reforma era suficientemente conhecida no momento da proposta para que suas consequências fossem consideradas risco já assumido.
A Administração pode sustentar que a LC 214 foi publicada antes da apresentação da proposta e, portanto, não seria um fato superveniente. O licitante sabia que PIS e Cofins seriam substituídos pela CBS e poderia ter incorporado essa possibilidade ao preço. Essa interpretação, porém, não resolve a definição do valor efetivo do novo tributo.
A lei estabeleceu a estrutura da mudança, mas não fixou todas as alíquotas. Cada ente deverá definir sua própria alíquota por lei específica, e as alíquotas de referência serão estabelecidas por resolução do Senado Federal. A da CBS será definida a partir de 2027; a do IBS, a partir de 2029. Em 14 de setembro de 2026, a Receita Federal enviou ao Tribunal de Contas da União um modelo de cálculo para a alíquota de referência da CBS de 2027 sem estimativa numérica.
O valor devido também dependerá dos créditos gerados pela cadeia de fornecedores. Por isso, a resolução do Senado e as leis de cada ente podem ser vistas como atos posteriores à proposta que efetivamente alterarão o tributo incidente sobre o contrato. A Lei 14.133 também admite reequilíbrio diante de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, desde que respeitada a distribuição objetiva de riscos prevista no contrato.
O que os editais precisam definir
A matriz de riscos é obrigatória nas obras e serviços de grande vulto e nas contratações integradas e semi-integradas. Em outras licitações de serviços contínuos, ela pode não existir ou aparecer em modelo genérico. Cláusulas que simplesmente atribuem ao contratado qualquer alteração tributária não necessariamente esclarecem como ocorrerá a substituição de PIS e Cofins pela CBS, nem como a transição para o IBS afetará a planilha.
Há três cenários principais. Se o edital não tratar do risco tributário, o contratado poderá recorrer às regras gerais de reequilíbrio, demonstrando o impacto efetivo no preço. Se houver cláusula genérica de transferência do risco, a discussão será concentrada no alcance da legislação superveniente. Se o edital estabelecer expressamente os tributos considerados, o método de substituição e a forma de revisão do preço, haverá uma alocação mais definida do risco.
A revisão pode ocorrer para mais ou para menos. Empresas cujos insumos gerem créditos amplos podem ter redução da carga efetiva, o que também poderá exigir diminuição do preço contratual. Já serviços com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, como limpeza, vigilância e apoio administrativo, tendem a enfrentar dificuldade maior para gerar créditos de IBS e CBS. Muitas dessas empresas apuravam PIS e Cofins pelo regime cumulativo, com alíquota conjunta de 3,65%.
Para a Administração, a solução prevista no texto é detalhar o tratamento tributário no edital, exigir a discriminação dos tributos na planilha e estabelecer a revisão conforme a carga efetiva comprovada. Também pode ser adotado procedimento semelhante ao criado pela LC 214. Para o licitante, a Lei 14.133 permite pedir esclarecimentos ou impugnar o edital até três dias úteis antes da abertura do certame.
Quem já assinou contrato com proposta posterior a janeiro de 2025 deve formular eventual pedido de reequilíbrio durante a vigência contratual e antes de uma prorrogação. A assinatura de termo aditivo sem ressalva depois do início da CBS pode ser interpretada como aceitação do preço sob o novo sistema.
Sem definição nos editais, a transição tende a ser discutida em processos administrativos, representações nos Tribunais de Contas e ações judiciais. O risco não desaparece porque não foi distribuído: pode apenas ser transferido para a disputa sobre a interpretação das regras e sobre a prova do impacto tributário em cada contrato.
