A PEC nº 1/2026 pretende substituir a folha de salários pela receita bruta como base de uma contribuição destinada ao financiamento dos benefícios do INSS. A mudança alcançaria a alínea “a” do inciso I do artigo 195 da Constituição e teria alíquota máxima de 1,4%, a partir de 2027.
A proposta reúne 61 assinaturas em um Senado de 81 membros, acima dos 49 votos exigidos em cada um dos dois turnos. O senador Vanderlan Cardoso, relator da matéria, também assinou o texto. O autor é o senador Laércio Oliveira, que presidiu a audiência da Comissão de Constituição e Justiça em 30 de junho, na condição de presidente em exercício. Até 1º de setembro, não havia parecer nem emendas.
Uma base marcada por disputas
A folha responde por cerca de 87% da arrecadação do fundo que paga os benefícios previdenciários. O problema, segundo a análise apresentada, está tanto na dificuldade de definir o que integra a base quanto na dependência do emprego formal.
O artigo 28, § 9º, da Lei nº 8.212/1991 reúne as verbas excluídas do salário de contribuição. A relação chegou à alínea “z” em 2017, quando a Lei nº 13.467 retirou do cálculo os prêmios e os abonos. Em 2018, a bolsa-atleta foi incluída na alínea “aa”. São 25 exclusões, uma delas com nove itens, e a Lei nº 15.371/2026 ainda altera a alínea “a” em janeiro de 2027.
Apesar de a abertura do dispositivo afirmar que as exclusões são “exclusivamente” aquelas listadas, decisões judiciais também definiram o que fica fora da contribuição. O aviso prévio indenizado foi excluído pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 478. Os primeiros quinze dias de afastamento por doença ficaram fora no Tema 738. Já o terço constitucional sobre férias gozadas foi excluído pelo STJ em 2014 e incluído pelo Supremo Tribunal Federal em 2020, no Tema 985. Em maio deste ano, o STJ cancelou o próprio precedente.
Somados os dois tribunais, há hoje quase quarenta temas repetitivos e de repercussão geral dedicados a estabelecer o que entra ou não na folha. A discussão já envolveu horas extras, adicional noturno, insalubridade, salário-maternidade e auxílio-alimentação em dinheiro. As opções de compra de ações continuam em aberto, com processos suspensos no país inteiro pelo Tema 1.379 do STJ.
Pressão sobre o emprego formal
O Anexo V do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2027 indica que um ponto percentual a mais na massa salarial eleva a receita previdenciária em 0,76%, enquanto a mesma variação no Produto Interno Bruto produz alta de 0,14%. Nas demais receitas federais, a relação é inversa: 0,68% para o PIB e 0,06% para a massa salarial.
A arrecadação previdenciária também é afetada pela pejotização, pelas plataformas digitais e pela automação. Dados do eSocial apresentados pela Auditoria-Fiscal do Trabalho na audiência do Tema 1.389 do Supremo mostram que cerca de 5,5 milhões de demitidos entre janeiro de 2022 e julho de 2025 reapareceram como pessoa jurídica. Desse total, 4,4 milhões eram microempreendedores individuais.
Na troca do vínculo, a contribuição patronal de 20% sobre a remuneração, sem teto, dá lugar ao recolhimento de 5% de um salário mínimo. A Advocacia-Geral da União estimou que a perda superou R$ 60 bilhões no biênio 2022-2024.
Limites da substituição
A receita bruta é menos sensível à automação e à informalidade, mas a alteração também muda a lógica do custeio. Hoje, empresas que empregam mais tendem a recolher mais. Com a nova base, duas empresas do mesmo setor poderiam contribuir de modo distinto conforme o faturamento, independentemente do número de empregados.
Há ainda um obstáculo constitucional. A Emenda Constitucional nº 103/2019 proibiu a substituição da base da contribuição patronal sobre a folha. A PEC tenta superar essa restrição por meio de outra emenda e reabre a discussão sobre a reversão de uma decisão tomada menos de dez anos antes, em sentido contrário à reoneração progressiva da Lei nº 14.973/2024.
O texto também substitui a alínea “a” do artigo 195, I, por uma previsão de cobrança sobre receita ou faturamento. A alínea “b” do mesmo inciso já utiliza essa materialidade. Se aprovada sem mudança, haveria duas alíneas tratando da mesma base, mas com regras diferentes: uma teria teto e a outra não.
A alteração tampouco eliminaria as disputas judiciais. A contribuição sobre a receita bruta prevista na Lei nº 12.546/2011, aplicada a alguns setores e de forma opcional, gerou cinco precedentes vinculantes sobre a composição da base. O Supremo determinou a inclusão do ICMS, do ISS e do PIS e da Cofins nos Temas 1.048, 1.135 e 1.186, e o STJ reviu, em retratação, a tese contrária.
A audiência de 30 de junho ouviu três representantes de entidades empresariais. Não foram chamados a Receita Federal, o Ministério da Previdência ou um professor de Direito Tributário. A mudança proposta enfrenta, portanto, problemas de definição da base, arrecadação, constitucionalidade e redação antes de chegar à votação em Plenário.
