A consulta livre, prévia e informada a povos indígenas e tribais deve fazer parte da governança de empreendimentos minerários com potencial de afetar territórios, direitos coletivos e modos de vida. O procedimento não se limita ao licenciamento ou à gestão de relações institucionais e crises: integra os mecanismos de compliance e a avaliação de riscos da empresa.
A mineração exige investimentos elevados, autorizações públicas, segurança jurídica e planejamento de longo prazo. Problemas na identificação das comunidades afetadas, no início das conversas, na qualidade das informações ou no cumprimento de compromissos podem levar a disputas judiciais, atrasos, custos adicionais, dano à reputação e até inviabilizar o projeto.
A análise da viabilidade também deve considerar o encerramento da atividade e as condições deixadas no território. Um empreendimento não se compatibiliza com o desenvolvimento sustentável se, depois de décadas de exploração, resultar em degradação ambiental, promessas não cumpridas, recuperação insuficiente ou prejuízo à continuidade dos modos de vida das comunidades.
Deveres do Estado e das empresas
A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho prevê que os povos interessados sejam consultados por meio de suas instituições representativas quando medidas administrativas ou legislativas puderem afetá-los diretamente. A consulta deve ocorrer de boa-fé, seguir procedimentos adequados às circunstâncias e buscar acordo ou consentimento sobre as medidas propostas.
Para ser prévia, a consulta precisa ocorrer antes da autorização da intervenção e do encerramento definitivo das alternativas relevantes. O caráter livre exige ausência de ameaça, intimidação, cooptação ou manipulação. Já a dimensão informada pressupõe dados apresentados em tempo adequado, de forma compreensível e compatível com a cultura local, incluindo impactos, riscos, alternativas e medidas de prevenção, mitigação e reparação.
Cabe ao poder público organizar e validar o processo, estabelecer regras, identificar os povos afetados, reconhecer suas instituições representativas, assegurar condições de compreensão e decidir de maneira fundamentada. Essa atribuição não pode ser transferida ao empreendedor.
A empresa, no entanto, deve cooperar com transparência, oferecer informações técnicas confiáveis, responder às dúvidas, ajustar o projeto quando necessário, financiar medidas logísticas legítimas sob fiscalização pública e registrar sua atuação. Também precisa assumir os custos de prevenção, mitigação, reparação e compensação dos impactos, desde o planejamento até o monitoramento posterior ao fechamento da mina.
Compliance e reparação
Em atividades com impacto territorial, um programa de integridade que trate apenas de corrupção, fraude contábil e conflitos de interesse é insuficiente. A gestão deve incluir riscos relacionados a direitos humanos, aspectos socioambientais e culturais e à legitimidade institucional.
Os Princípios Orientadores das Nações Unidas sobre Empresas e Direitos Humanos oferecem uma estrutura baseada em compromisso institucional, diligência para identificar e reduzir impactos adversos, prestação de contas e mecanismos de reparação. Na mineração, essa abordagem deve acompanhar as etapas de planejamento, construção, exploração, operação, expansão, fechamento e pós-fechamento.
Os riscos envolvendo povos indígenas devem aparecer no mapa corporativo de riscos, nos critérios de aprovação de investimentos, nas auditorias, no controle de terceiros e nos relatórios destinados aos órgãos de administração. Conselhos e comitês responsáveis por riscos precisam acompanhar comunidades potencialmente afetadas, o estágio das consultas, os compromissos firmados, as reclamações, os incidentes culturais e ambientais e os passivos futuros.
A compensação deve corresponder aos impactos suportados pelas comunidades e ser definida de maneira transparente. O instrumento precisa indicar metas, prazos, recursos financeiros, indicadores de resultado, formas de controle e prestação de contas. Medidas possíveis incluem proteção territorial, recuperação ambiental, capacitação local, monitoramento independente, preservação cultural, acesso a serviços e compartilhamento de benefícios.
A compensação não substitui direitos nem pode servir para comprar silêncio. Os benefícios econômicos não devem ficar concentrados no empreendimento enquanto os custos ambientais, sociais e culturais recaem sobre as comunidades.
Relação contínua com as comunidades
A relação entre a empresa e os povos indígenas permanece enquanto houver efeitos relevantes da atividade no território. São necessários canais permanentes de diálogo, interlocutores preparados, respostas documentadas, mecanismos para prevenir e resolver controvérsias e acompanhamento verificável dos compromissos.
Relações com lideranças, associações, consultores, intérpretes e organizações intermediárias devem seguir regras transparentes. Registros de reuniões, critérios para apoio logístico, prevenção de favorecimentos individuais, canais de denúncia e treinamento das equipes de campo ajudam a preservar a confiança no processo. Mesmo sem prova de pressão ou favorecimento, práticas que transmitam influência indevida sobre lideranças podem comprometer a legitimidade da consulta.
Experiências internacionais tratam os direitos dos povos originários como parte da governança de projetos de recursos naturais. No Canadá, consulta e acomodação são deveres constitucionais da Coroa. Ações de prevenção, mitigação e compensação propostas pela empresa podem influenciar a decisão pública, mas não substituem a responsabilidade estatal.
Na Austrália, um guia elaborado pela KPMG Australia, pelo Global Compact Network Australia e pela University of Technology Sydney apresenta seis frentes para as empresas: compromisso de política, diligência em direitos humanos, consulta culturalmente adequada, busca de consentimento livre, prévio e informado, mecanismos de queixa e mitigação e reparação.
A experiência de outros países não permite importar soluções automaticamente. Consulta, consentimento, acordos de benefícios e licença social são conceitos distintos. A consulta prévia não equivale a um direito de veto, mas a oposição comunitária deve ser examinada e respondida em decisão estatal fundamentada, com salvaguardas, mitigação, compensação e reparação quando necessárias.
O desenvolvimento legítimo exige evitar tanto a redução da consulta a um obstáculo dispensável quanto a ideia de que qualquer divergência impede uma decisão. O procedimento funciona como um teste da governança minerária: mostra se a empresa identifica riscos humanos, territoriais e ambientais, previne e compensa impactos, planeja a recuperação das áreas e reconhece que a continuidade do negócio depende também de legitimidade.
