A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estabelece que a organização, a composição e a fiscalização dos Tribunais de Contas estaduais, distrital e municipais devem observar o modelo federal de controle externo. A autonomia dos entes federados não autoriza a criação discricionária de estruturas que se afastem desse padrão, conforme a interpretação do artigo 75 da Constituição da República de 1988.
A expressão “no que couber”, prevista nesse dispositivo, deve ser compreendida como referência às diferenças expressamente determinadas pela própria Constituição. O parágrafo único do artigo 75 é um exemplo: embora os Tribunais de Contas estaduais tenham sete conselheiros, o Tribunal de Contas da União é composto por nove ministros.
Organização e composição
A simetria constitucional alcança três eixos: organização, composição e fiscalização. Juntos, eles formam uma base comum para os 33 Tribunais de Contas do sistema nacional de controle externo e buscam preservar coerência, previsibilidade e comparabilidade na fiscalização dos recursos públicos.
Na ADI 5.323, o STF afirmou que o artigo 75 contém comando obrigatório de reprodução, nos estados, no Distrito Federal e nos municípios, do modelo federal de controle externo. A corte considerou materialmente inconstitucional a norma estadual sobre organização ou funcionamento de Tribunal de Contas que se afaste desse padrão.
No eixo da organização, o modelo federal reúne auditoria e instrução processual, atuação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e função julgadora colegiada. A separação entre essas atividades busca impedir que o mesmo agente apure, instrua e julgue, preservando a imparcialidade e a legitimidade das decisões.
A Lei nº 8.443/1992, em seu artigo 1º, §3º, inciso I, trata as conclusões instrutórias e o parecer ministerial como partes essenciais das decisões do Tribunal de Contas da União. O STF também decidiu que as atividades ligadas às competências constitucionais dos Tribunais de Contas devem ser exercidas por servidores efetivos, observadas a natureza, a complexidade e as exigências de ingresso.
A distinção entre auditor de controle externo e auditor ou conselheiro substituto integra essa lógica. O primeiro atua na fiscalização e na instrução processual; o segundo participa da composição do Tribunal na função de julgamento. Essa diferença foi examinada pelo STF na ADI 4.541.
Quanto ao Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, a ADI 5.254 afastou sua autonomia orçamentária e administrativa, mas preservou a independência funcional de seus membros. O parecer ministerial foi reconhecido como etapa estruturante do processo de controle externo, com fundamento no artigo 130 da Constituição.
Fiscalização e precedentes do Supremo
O eixo da fiscalização não se limita às auditorias e inspeções mencionadas no artigo 71, inciso IV. Ele abrange o exercício das atividades de controle externo sobre aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais, conforme o artigo 70.
Na ADI 7.459-ES, o STF reconheceu a validade de norma do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo que atribuiu aos órgãos de auditoria e instrução a análise prévia de seletividade em denúncias. A decisão considerou que a regra reproduzia disposições internas do Tribunal de Contas da União.
Em outro julgamento, na SS 5.203 AgR-MT, o Supremo assentou que dados fiscais sigilosos compartilhados com um Tribunal de Contas devem ser destinados “apenas aos auditores do Tribunal de Contas para instruir” as análises fiscalizatórias sobre arrecadação. A restrição foi relacionada às garantias de estabilidade e responsabilidade funcional dos agentes que lidam com informações sensíveis.
As decisões sobre prescrição e iniciativa legislativa também integram esse conjunto de precedentes. As ADIs 5.509 e 5.259 trataram de prescrição, enquanto a ADI 5.323 abordou a iniciativa de lei e a necessidade de observância do modelo federal.
A ministra Cármen Lúcia registrou, na ADI 6.954, que a discussão sobre a adoção obrigatória, pelos estados, do modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União e de seu Ministério Público já havia sido submetida ao Supremo. A corte também consolidou o entendimento de que a simetria é a regra, enquanto as exceções dependem de previsão constitucional específica.
O descumprimento dessas balizas pode levar à declaração de inconstitucionalidade da norma local e à retomada da aplicação do modelo federal. A interpretação apresentada no conjunto de decisões busca evitar que diferenças estruturais entre os Tribunais de Contas comprometam a uniformidade da fiscalização e a segurança jurídica nas relações com a administração pública.
Para essa abordagem, a simetria não elimina a autonomia federativa, mas estabelece um limite para o desenho das instituições de controle. A organização dos órgãos responsáveis pela fiscalização deve ser compatível com as competências que a Constituição atribui ao sistema nacional, de modo que estruturas e funções permaneçam alinhadas.
