A atuação das Comissões de Soluções Fundiárias (CSFs) não está limitada a ocupações iniciadas até 31 de março de 2021. Esse marco temporal define o alcance do regime de transição estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na ADPF 828, mas não restringe a política permanente criada pela Resolução CNJ nº 510/2023.
Dois regimes com finalidades diferentes
A ADPF 828 surgiu no contexto da pandemia de Covid-19 e tratou da retomada de ordens de desocupação que haviam sido suspensas. Na quarta tutela provisória incidental, referendada pelo Plenário, o STF determinou que os tribunais criassem comissões para realizar visitas técnicas, promover audiências de mediação e propor estratégias graduais para o cumprimento das decisões.
O regime também estabeleceu garantias para a remoção coletiva de pessoas vulneráveis, como comunicação prévia, escuta das comunidades, prazo razoável para a saída e encaminhamento a abrigos ou locais dignos, sem separação familiar. Essas regras foram concebidas para uma situação emergencial específica e não se confundem com a política judiciária estruturada posteriormente pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ).
Decisões do STF nas Reclamações nº 57.283 e 63.853 reconheceram que o regime de transição não se aplica a ocupações iniciadas depois de 31 de março de 2021. Outros julgamentos, nas Reclamações nº 59.975 e 67.284, exigiram visita técnica, consulta às comunidades, planejamento escalonado, alternativas habitacionais e articulação entre instituições quando havia correspondência com o paradigma da ADPF. Já as Reclamações nº 62.859 e 62.994 afastaram alegações de descumprimento quando essa correspondência não foi demonstrada.
Essas decisões delimitam a tutela provisória do STF. Elas não eliminam a possibilidade de atuação das comissões em conflitos posteriores nem afastam a política permanente do CNJ.
Estrutura permanente do CNJ
A Resolução CNJ nº 510/2023 organizou a composição e o funcionamento das comissões e atribuiu a elas a condição de órgãos auxiliares do juízo natural nos casos judicializados. A competência para decidir continua com o juiz responsável pelo processo. As comissões oferecem apoio técnico para diagnosticar o conflito, aproximar os envolvidos e formular respostas compatíveis com a complexidade de cada situação.
A norma alcança imóveis públicos e privados, urbanos e rurais. Seus artigos 1º a 8º tratam da criação, da composição e do funcionamento das estruturas. Os artigos 17 a 21 disciplinam a continuidade da política, inclusive com formação de magistrados e servidores. O texto não estabelece limite baseado na data da ocupação nem restringe as comissões ao conjunto de processos afetados pelas medidas adotadas durante a pandemia.
O artigo 1º, § 1º, II, ainda atribui à Comissão Nacional a tarefa de desenvolver, “em caráter permanente”, iniciativas para evitar práticas violentas e atentatórias à dignidade humana no cumprimento de ordens de reintegração de posse. A previsão reforça o caráter prospectivo da política.
As comissões não substituem o juiz, não funcionam como instância revisora de decisões possessórias, não suspendem ordens por iniciativa própria e não decidem sobre a titularidade do imóvel. Seu papel é apoiar a preparação e a execução das decisões em conflitos coletivos, que podem envolver diferentes interesses e situações de vulnerabilidade.
Base legal e aplicação futura
O Código de Processo Civil de 2015 já oferece instrumentos para a gestão de litígios complexos. O artigo 3º, §§ 2º e 3º, incentiva a autocomposição; o artigo 565 trata da participação institucional em conflitos possessórios coletivos; os artigos 67 a 69 disciplinam a cooperação judiciária; os artigos 190 e 191 admitem negócios processuais; e os artigos 139, IV, 297 e 536 conferem poderes de efetivação.
As comissões especializam e organizam essas ferramentas. Visitas técnicas ajudam a identificar o território e as pessoas afetadas. Sessões de mediação aproximam proprietários, ocupantes e Poder Público. Reuniões preparatórias e planos de ação podem organizar a execução gradual de uma remoção quando não houver acordo.
O Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais também estabelece parâmetros para remoções coletivas. Entre eles estão consulta às comunidades, aviso prévio razoável, informação adequada, acesso à assistência jurídica e a recursos efetivos, além de alojamento alternativo digno quando necessário. Esses requisitos não dependem da pandemia ou da data de início da ocupação.
A Nota Técnica nº 03/2024 da Comissão Nacional orienta as Comissões Regionais a priorizar ocupações novas, definidas como aquelas ainda não consolidadas. Essa diretriz seria incompatível com a exclusão de conflitos posteriores ao marco temporal da legislação emergencial.
O Enunciado nº 73, aprovado no 1º Congresso STJ da Primeira Instância Federal e Estadual, reconhece a aplicação imediata e prospectiva da política criada pela Resolução CNJ nº 510/2023, independentemente da data da ocupação, com respeito aos atos processuais já praticados e às situações jurídicas consolidadas.
A Portaria Presidência nº 390, de 20 de agosto de 2026, instituiu o Programa Nacional Justiça pela Terra. O ato prevê governança continuada, cooperação entre instituições, monitoramento e avaliação da política, além do fortalecimento das comissões, capacitação, uniformização de procedimentos, produção de dados e estímulo a medidas preventivas e consensuais.
A conclusão é que o marco temporal da ADPF 828 limita o regime provisório ligado à pandemia, mas não impede o uso das CSFs em conflitos atuais e futuros. A Resolução CNJ nº 510/2023 consolidou essas estruturas como instrumentos permanentes de tratamento dos conflitos fundiários coletivos.
