A Lei Complementar nº 236, de 4 de setembro de 2026, poderá alterar a estrutura e o funcionamento dos tribunais administrativos fiscais estaduais a partir de 4 de setembro de 2028. A avaliação apresentada no estudo é que a norma reúne garantias que podem ser nacionais, mas também impõe escolhas de procedimento e organização que caberiam aos próprios estados.
A lei incluiu no Código Tributário Nacional os artigos 208-A a 208-J, dedicados ao processo administrativo fiscal, e concedeu dois anos para a adaptação das legislações locais. Caso isso não ocorra, o artigo 211-B determina a aplicação das novas regras até que seja editada legislação específica.
Entre garantia e rito
O ponto central da análise é distinguir normas gerais de regras detalhadas de procedimento. A Constituição permite à União editar normas gerais em matéria tributária, mas esse tipo de norma deve estabelecer princípios e diretrizes sem esgotar a disciplina nem eliminar as peculiaridades das unidades federadas.
Esse entendimento é associado, no estudo, a Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Tércio Sampaio Ferraz Júnior e decisões do Supremo Tribunal Federal nas ADI 927 e ADI 4.060. A expressão “especialmente”, presente no artigo 146, III, da Constituição, pode ampliar os temas alcançados pela competência federal, mas não autoriza a União a transformar toda a disciplina administrativa em regra nacional minuciosa.
O processo administrativo fiscal, segundo a análise, integra a organização administrativa de cada ente. O tribunal administrativo não exerce jurisdição sobre uma parte externa à Administração: ele controla atos do próprio poder público. Por isso, a autonomia dos estados, prevista nos artigos 18 e 25, também alcançaria a definição de seus procedimentos.
O Supremo, no Tema 1.036, reafirmou em 2024 que estados e municípios podem disciplinar procedimentos administrativos de acordo com suas características, desde que observem as normas gerais. A Lei nº 9.784/1999, por sua vez, regula a administração federal e só se aplica subsidiariamente a estados e municípios quando não houver norma local específica, conforme a Súmula 633 do STJ.
Quatro conjuntos de regras
A análise divide o capítulo incluído no Código Tributário Nacional em quatro grupos. O primeiro contém garantias como contraditório, ampla defesa, motivação, requisitos essenciais do auto de infração e precedentes qualificados. Essas disposições podem ser preservadas como normas gerais, enquanto os detalhes ficariam a cargo de cada ente.
O segundo grupo fixa prazos de 20 dias para impugnações e recursos. Como o artigo 211-B determina, no mínimo, a adoção dos parâmetros do capítulo, o estudo propõe uma interpretação que trate esses períodos como patamares mínimos. Assim, leis locais que prevejam 30 dias poderiam continuar válidas.
O terceiro grupo cria estruturas como duplo grau para entes com mais de 100 mil habitantes, remessa necessária e recurso especial por divergência. A análise questiona a possibilidade de a União impor essas instituições, especialmente porque o Supremo já decidiu, no RHC 79.785, de 2000, que o duplo grau não constitui garantia constitucional obrigatória. Em 2017, a Corte também reafirmou a inexistência dessa exigência no processo administrativo.
O quarto conjunto envolve técnicas específicas: suspensão de prazos entre 20 de dezembro e 20 de janeiro, contagem em dias úteis, divulgação da pauta com dez dias de antecedência, regras de preclusão e efeito interruptivo dos embargos. Para o estudo, essas são formas possíveis de assegurar a defesa, mas não decorrem necessariamente do contraditório ou da ampla defesa e não ultrapassam, por si só, o interesse de cada estado.
A vedação ao recurso hierárquico contra decisão definitiva favorável ao contribuinte é apontada como outro problema. O artigo 208-C, § 2º, interfere na relação entre o órgão colegiado e o secretário de Estado da Fazenda, atingindo a organização interna do Executivo estadual. A jurisprudência do STJ já considerou constitucional a existência desse recurso quando prevista em lei local.
O exemplo do Rio de Janeiro
O estudo usa o Rio de Janeiro para demonstrar a extensão da mudança. No estado, a impugnação e o recurso voluntário têm prazo de 30 dias, conforme o Decreto nº 2.473/1979. A legislação estadual também prevê que os prazos sejam contados em dias úteis e que o período entre 20 de dezembro e 20 de janeiro não seja computado.
Além disso, existe uma instância especial acima do Conselho de Contribuintes, ocupada pelo secretário de Estado de Fazenda. Ele julga recursos do representante geral da Fazenda contra decisões do conselho, conforme os artigos 105 e 124, I, do decreto. A LC 236 exige a eliminação dessa instância até 4 de setembro de 2028.
Alcance do artigo 211-B
A análise não questiona o prazo de dois anos para adaptação. O problema estaria no parágrafo único do artigo 211-B, que prevê a incidência automática de todo o capítulo caso o ente não aprove sua própria legislação. Na avaliação apresentada, essa regra dá eficácia supletiva a disposições que ultrapassam as normas gerais e substitui escolhas procedimentais e organizacionais estaduais.
A proposta é preservar princípios, requisitos essenciais e, por interpretação conforme, prazos mínimos de defesa. Já as regras que impõem estruturas ou técnicas específicas não deveriam vincular os estados. Entre elas estão dispositivos do artigo 208-A, § 1º; do artigo 208-C, III e IV e §§ 1º e 2º; e do artigo 208-D, §§ 1º e 3º a 9º.
A conclusão é que o artigo 211-B é inconstitucional na parte em que projeta automaticamente essas regras sobre os entes. O devido processo continuaria assegurado, mas os estados manteriam competência para organizar o julgamento administrativo de seus próprios tributos.
